亚当·图兹：停滞的拜登政府与陷入困境的新政

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停滞的拜登政府与陷入困境的新政

作者：亚当·图兹（Adam Tooze）

译者：孙晋

法意导言

“重建更好未来”(Build Back Better)是拜登政府主政时期的重要法案和施政纲领，其推出了救助计划、就业计划、家庭计划（Rescue Plan, the Jobs Plan, the Families Plan）。本文作者亚当·图兹（Adam Tooze）详述法案遇到的困境，分析美国经济刺激政策产生的政治冲突和社会效果。作者认为，拜登政府历经一年的立法成果是令人失望的。政策不但没有达到预期，反而损害了美国财政的健康发展，使得内外交困的美国境况雪上加霜。本文于2021年12月17日刊登于《新政治家》（New Statesman）。

图为本文作者

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当乔·拜登入主白宫时，许多人希望新政府可以给美国创造一个历史，不要成为下一个川普。有人说拜登不是巴拉克·奥巴马或比尔·克林顿的继承人，而是罗斯福的继承人，其在20世纪30年代制定了新政重振美国的自由主义。

拜登团队了解美国如今的糟糕处境，他们明白美国面临的危险，以及它落后于其他发达经济体的程度。拜登总统宣布了一系列计划——救助计划、就业计划、家庭计划（Rescue Plan, the Jobs Plan, the Families Plan），此举展示了他们的雄心壮志。就职典礼11个月后，国会民主党人正在设法通过一项充满希望的法案：“重建更好未来”，尽管该法案已支离破碎。

美国在新冠疫情中复苏是显著的，这表明拜登政府采取的扩张性经济政策是正确的。美国民众也不应低估法律的效用与智慧，拜登式的决策模式正经受着时间的考验。拜登在国内的政策僵局，与其说是斗志在泯灭，还不如说这是对美国政治的极大讽刺。不得不说，这场僵局折射出真正令人担忧的是：僵局很可能是最好的结果。随着2022年11月中期选举临近，拜登当局政策回旋的余地也逐渐收紧。

2021年1月20日，当拜登就职美国总统，放出了豪言壮语，很明显这一届政府的初心是想让美国变得更强大。他们明白美国基础设施正在衰退:残破不堪的道路和桥梁；学校没有足够通风和空调；高昂的儿童保育费用；劳工缺乏的休假权利等等问题。拜登政府明白，任职第一年的政绩必须完美。

拜登政府成员包括来自桑德斯和伊丽莎白·沃伦的阵营成员，他们曾在2020年民主党初选期间呼吁实施重大投资。政府承诺的19亿美元的救助计划帮助了美国经济的快速复苏。除此之外，拜登承诺了2万亿美元的就业计划，还有10年1.8万亿美元的家庭计划。虽然这远不足以改变美国，但可以让美国有一个新开始。毫无意外，国会通过了这些计划。

由于形势十分紧急，救援计划顺利通过立法程序。在人们兴奋地评价新自由主义时，没有人注意到计划背后的政治危机。利害攸关的不仅是民主党从20世纪90年代继承下来的正统财政政策，还有美国前财政部长劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）对通货膨胀的担忧，更重要的是美国民主的未来。特朗普的下课、选举的争议和1月6日的骚乱、第二波疫情来袭，2020年10月中旬至2021年3月中旬的死亡率大幅飙升。种种迹象都清楚地表明了这种危险已来临。

此后10个月，民主党内部出现了分裂。就业计划和家庭计划反映了拜登主张蓝领回归、投资再分配和绿色新政相融合的政治哲学。这些计划的动机是民主党所倡导的一种“变革理论”，他们认为如果拜登能够实现更具包容性和更美好的愿景，肯定会吸引一大部分的民意支持。毕竟，即使是奥巴马颁布的那项有缺陷的医疗法案也出人意料地受到欢迎。人们希望一系列社会正义、环保措施、就业鼓励以及民主组织能为民主党提供足够的动力，让他们的多数席位在2022年中期选举后保持不变。

可问题是，并不是每位民主党人都支持这种转型政治。从西弗吉尼亚州参议员乔·曼钦（Joe Manchin）的角度来看，绿色新政无异于一场政治自杀。还有参议员坚持认为只有年收入超过1000万美元的人才应该缴纳更多的税。与拜登强调变革相反，所谓的中间派政治生存理论还是“要维持现状”。虽然中间派可能在党内是少数，但他们对拜登政府和多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）和斯坦尼·霍耶（Steny Hoyer）一样有影响力。每一张选票都很重要。

拜登团队内部也有分歧。因拜登计划的第一阶段“救助计划”资金不足，政府中更保守的声音，比如财政部的珍妮特·耶伦（Janet Yellen）坚持认为就业和家庭计划应该靠增加税收来解决资金问题。这一决定得到了众议院议长南希·佩洛（Nancy Pelosi）西的热切支持。只要对美国富裕的精英阶层征税，进步人士就可以忍受“为自己买单”，以此来解决极度的不平等。但税收计划令中间派成为牺牲品时，法案的效果也被削减。

虽然计划庞大，但是细算之下有极大问题。比如，2万亿美元就业计划包含了1.2万亿美元的两党基础设施资金，其中只有5500亿美元是真正的新增资金。可笑的是，其中有75亿美元用于电动汽车充电站——粗略计算，这仅够中国每月建造电动车充电站的费用。

就业计划中更具争议的部分是将绿色能源措施与以福利为导向的家庭计划捆绑在一起，并作为“重建更美好未来”法案的内容，重新制定了预算。这是由众议院的民主党多数通过的，现在被参议院搁置，这意味着累进再分配的税制被暂时搁置。“重建更美好未来”法案中第二大重点是，总额为2750亿美元的州和地方税收减免政策，这确实能让富裕的房主受益匪浅。

对于拜登总统来说，政治斗争总是令人苦恼和羞愧的。团结总能形成强大的政治力量。去年12月，参议院通过了一项国防授权法案，仅五角大楼就获得了价值7680亿美元的国防授权，比拜登政府要求的多出250亿美元。未来十年，国家安全支出可能超过8万亿美元，这与桑德斯最豪言壮语的绿色新政的费用不相上下。每年，联邦政府一半的可自由支配支出都花在五角大楼身上——如果加上其他国防和安全机构，这一比例甚至更高。

拜登新政还剩下什么呢？创新家庭计划的部分内容得以保留；儿童税收抵免政策落实到少纳税或不纳税的家庭，创造了一种类似于欧洲式的儿童福利制度。至少在接下来的六年里，将会有联邦资金支持儿童教育和保育计划，美国政府买单了世界上最昂贵的儿童保育方案。可以想象，随着时间的推移，社会保障等项目可能会成为美国社会契约的基石。尽管奥巴马医改有很多缺陷，但事实证明它几乎不可被废除。

拜登的气候议案也是一场赌博。与2008年桑德斯的10万亿美元绿色新政相比，拜登最初的气候议案显得微不足道。拜登政府官员曾说，他们计划依靠监管和私人投资实现到2030年温室气体排放量减少50%至52%的目标。在产煤大州西弗吉尼亚州曼钦的坚持下，拟议监管的主要项目——对污染严重的发电站征收惩罚性费用——被削减了。尽管失败和让步，拜登团队还是带着相对矛盾的心情去参加第26届气候大会。

20世纪40年代初的凯恩斯革命时期，预算首次被纳入以国内生产总值经济模型，这可以算是美国重要的里程碑。2021年，拜登政府的气候计划也可能是美国历史上的高光时刻。可以想象，当政府处于强势地位，为雄心勃勃的政治和经济转型制定宏伟计划时，所有人都备受鼓舞。但是计划再进步也必须要考虑防御战略。

政策预测就像经济预测一样，要靠建模推测出来的，就好像电车政策要依靠市场对电动汽车的激励模型。所以，尽管拜登的气候计划在国会遭到阻碍，但拜登政府仍有望实现其2030年的气候目标。这很重要。2030年前要削减的二氧化碳的排量，美国的气候计划承诺削减量占2020年9月至2021年11月期间全球所有排量的一半以上。

“重建美好未来”法案值得骄傲，但是，法案必须要在通胀飙升的背景下获得参议院支持。其实，拜登的这组福利政策组合拳不是刺激计划，而是一项长期投资和福利计划。国会预算委员会(CBO)最近发布的评估称：如果法案通过，美国将在10年内增加3670亿美元的财政赤字，其中大部分赤字即将出现。当经济增长接近满负荷时出现大量赤字，就会造成所谓的经济过热现象。考虑到美国经济的规模，效应不会很大，但在大西洋两岸的社论都在呼吁采取行动对抗通胀的时候，法案传递出了错误的信号。

对拜登政府来说，现在正面临一个重大考验。1993年，克林顿政府面对通货膨胀和谣言时，选择放弃刺激计划。但到目前为止，拜登还在坚持执行计划。白宫发言人坚称，至少从长远来看，投资将降低生活成本。当前的通胀是美国复苏势头强劲的标志。为了应对价格上涨，政府承诺打击从汽油到肉类供应链的价格泡沫。

令人惊讶的是，拜登政府的立场得到了美联储当局的默许。尽管包括劳伦斯·萨默斯和英国《金融时报》马丁·沃尔夫在内的一批有影响力的专家提出了抗议，但美联储像欧洲央行和英国央行一样，对通胀飙升反应十分迟缓，抗议的影响似乎也并未显现。美联储在2020年8月做出采用平均通胀目标制的决定，事实证明，此举确实具有重大影响。可以想象，如果美联储的通胀目标是2%，那它就必须容忍市场的过度反应。但根据10月份的数据看，美国随着复苏步伐的加快，通胀率已突破6%。

11月22日，鲍威尔第二次担任美联储主席，他尖锐地强调美联储需要重视通胀问题。12月15日，美联储宣布打算提前退出当前的债券购买和货币刺激机制。现在，人们一致预计中国将在2022年加息。这是一个明显的缩减通胀的趋势。

更值得注意的是，不仅仅是白宫和美联储采取了宽松的立场，商界也表现出了宽容的态度。尽管利率出现了波动，但实际收益率(经通胀调整后的利率)已降至前所未有的低点。市场没有迹象表明拜登政府的政策会导致宏观经济状况不稳定。股市还在持续上涨。

拜登政府承诺给工人更好的福利。虽然，无论是民主党要求的15美元最低工资，还是有利于工会的立法都没有通过，但经济微热有助于工人收入增加。商品价格上涨，工资也会随之上涨。美联储在宣布收紧货币政策之前，一直在等待劳动力市场的稳固复苏。在所谓的“大辞职”中，低收入工人的辞职率达到了历史最高水平。

历史将用三个标准来评判拜登在2021年的立法成就。在他执政期间，白宫果断应对了2021年初的危机；重新平衡美国社会，资助困难家庭，改善基础设施；减少美国的温室气体排放。但它的主张也在政治方面付出代价。尽管他们的目光可能已经放在了未来，但民主党迫切需要的是政治势头，让他们在2022年中期选举中与共和党展开残酷的选举战。

拜登的支持率受到了严重打击。8月份阿富汗撤军的混乱处理方式让拜登陷入困境。当然，陷入困境的不仅仅是总统。

文章来源：

Adam Tooze, The stalled presidency：Why Joe Biden’s woes threaten calamity for the Democrats and the US republic, New statesman, 17/Dec 2021.

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译者介绍

孙晋，北京师范大学法学院研究生，现为法意读书编译组成员。

技术编辑：Renee

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